Los dos años de obra y los diez de papeleo: ¿por qué Euskadi tarda tanto en construir viviendas?

Una promoción de viviendas puede levantarse en unos dos años. El problema es conseguir que empiece a construirse. Transformar un terreno sobre el que algún día se podrán hacer pisos en un solar en el que mañana pueda entrar una excavadora puede requerir en Euskadi diez años de planeamiento, informes, reparcelaciones, proyectos y urbanización. Y en algunos casos, muchos más.

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El ejemplo extremo probablemente sea Auditz Akular, en Donostia. El desarrollo se planteó a comienzos de siglo para levantar unas 3.000 viviendas. En 2007, después de varios años de tramitación, el Ayuntamiento calculaba que las obras podrían empezar a finales de 2008. No ocurrió. En 2010 el proyecto seguía sin arrancar y después llegaron nuevos cambios urbanísticos y ambientales, además de la crisis inmobiliaria.

Un cuarto de siglo después, Auditz Akular sigue produciendo documentos en lugar de viviendas. En 2025 se contrató un nuevo estudio de alternativas de ordenación y en 2026 Gobierno Vasco y Ayuntamiento volvieron a incluir en el ámbito 2.354 viviendas protegidas y 50 alojamientos dotacionales, aunque dentro de las actuaciones a medio y largo plazo que todavía necesitan desarrollar sus correspondientes instrumentos urbanísticos.

Han pasado unos 25 años desde que se empezó a hablar de construir miles de viviendas en Auditz Akular y todavía no se ha levantado ninguna. Sería injusto atribuir esos 25 años exclusivamente a la burocracia. Por el camino ha habido cambios políticos, una crisis inmobiliaria, modificaciones del proyecto, condicionantes ambientales y decisiones sobre cómo debe crecer Donostia.

Pero el caso permite entender una de las grandes paradojas de la vivienda: se habla continuamente de la necesidad de construir más mientras algunos de los terrenos destinados precisamente a hacerlo pueden permanecer décadas atrapados en el proceso que debe convertirlos en solares.

Zorrotzaurre proporciona otro ejemplo menos extremo porque allí sí se están construyendo viviendas. El masterplan de Zaha Hadid se elaboró en 2004 y fue revisado en 2007. El Plan Especial recibió la aprobación definitiva en 2012; el Programa de Actuación Urbanizadora llegó en 2013; la reparcelación, en 2015; y el proyecto de urbanización, en 2017. Es decir, transcurrieron trece años entre el masterplan y disponer siquiera del proyecto de urbanización aprobado.

Las primeras 173 VPO empezaron a cimentarse en 2021. Y todavía en 2026 el Gobierno Vasco ha iniciado nuevas promociones en la isla. Una de ellas, de 66 viviendas, tiene un plazo previsto de ejecución de 24 meses. La comparación resume bastante bien el problema: 22 años después del masterplan todavía empiezan nuevas promociones cuya construcción física solo necesita dos años.

¿Qué ocurre durante todo ese tiempo? La respuesta está en la extraordinaria distancia administrativa existente entre decidir que un terreno tendrá uso residencial y poder construir encima. Dependiendo de las características del ámbito, pueden ser necesarios un nuevo PGOU o su modificación, planeamiento pormenorizado, evaluación ambiental, informes sectoriales, Programa de Actuación Urbanizadora, acuerdos entre propietarios, reparcelación, proyecto de urbanización, ejecución de las obras de urbanización, proyecto del edificio y licencia de construcción.

Después de todo eso llega finalmente la parte que normalmente identificamos con “construir una vivienda”: hacer el edificio. Y ésa puede ser paradójicamente una de las fases más rápidas.

Ninguno de los procedimientos anteriores parece necesariamente desmesurado si se analiza aisladamente. La legislación establece, por ejemplo, plazos de meses para determinados proyectos de urbanización, estudios de detalle o licencias. Además, muchas de estas garantías tienen una razón evidente: nadie quiere construir viviendas sobre un suelo inundable, contaminado, sin carreteras, sin saneamiento o ignorando los derechos de sus propietarios.

El problema aparece cuando todos los procedimientos se colocan uno detrás de otro. Un informe exige modificar el proyecto. La modificación requiere otro informe. Aparecen alegaciones. Una administración debe esperar a otra. Hay que ponerse de acuerdo con los propietarios. Cambia el PGOU. Se modifica la normativa ambiental. Se produce un recurso judicial. Cambia el gobierno municipal. O llega una crisis económica y el promotor decide esperar.

El resultado es que el plazo legal de tres meses de un trámite no significa que dentro de tres meses se pueda construir. Significa que, con suerte, se habrá superado uno de los muchos pasos necesarios para llegar hasta la licencia. La propia administración vasca ha terminado reconociendo el problema. La Ley de Medidas Urgentes en materia de Vivienda, Suelo y Urbanismo aprobada en 2025 utiliza una expresión poco habitual en una norma para describir la situación: habla de superar el “marco de parálisis urbanística en la producción de suelo”.

La ley reconoce incluso que la tramitación separada de determinados instrumentos urbanísticos estaba alargando los procedimientos “sin aportar ventajas adicionales”. Es una afirmación bastante contundente. Si un procedimiento administrativo consume tiempo sin aportar ninguna ventaja, probablemente no debería existir.

El Gobierno Vasco pretende ahora que las denominadas actuaciones prioritarias permitan tramitar simultáneamente algunos de esos instrumentos y ha planteado como objetivo reducir hasta un 50% determinados plazos administrativos urbanísticos. La reforma introduce así una pregunta incómoda: si ahora es posible hacer en cinco años lo que antes necesitaba diez, ¿por qué hemos estado haciéndolo durante diez?

La cuestión no afecta solamente a cuándo recibe alguien las llaves de una vivienda. También afecta a su precio. El tiempo cuesta dinero. Supongamos una promoción hipotética de 100 viviendas. El promotor ha invertido cinco millones de euros entre suelo y gastos iniciales y prevé otros 20 millones para construir.

Si el capital inmovilizado tiene un coste financiero del 4% anual y la construcción se encarece un 3% cada año, esperar cinco años antes de empezar puede generar, bajo esas hipótesis, más de cuatro millones de euros de costes financieros y encarecimiento de la futura obra. Son más de 40.000 euros por vivienda. Si la espera alcanza ocho años, el efecto teórico supera los 70.000 euros por vivienda. Y a diez años se acerca a 90.000 euros.

Espera antes de construir	Sobrecoste teórico por vivienda
3 años	~25.000 €
5 años	~43.000 €
8 años	~72.000 €
10 años	~93.000 €

Estas cifras no pretenden medir cuánto encarece realmente la burocracia cada vivienda vasca. Sería incorrecto hacerlo. No todos los promotores compran el suelo al comienzo del proceso, las estructuras financieras son diferentes y una parte del aumento del coste de construcción se habría producido independientemente de que el proyecto estuviera paralizado. Pero el ejercicio permite entender por qué el tiempo urbanístico tiene valor económico.

Un terreno comprado por cinco millones que permanece ocho años sin producir viviendas tiene un coste de oportunidad. Si está financiado, genera intereses. Y cuando finalmente se puede construir, los salarios, materiales y maquinaria se pagan a precios de ocho años después.

Existe además otro coste mucho menos visible. Una vivienda que tarda diez años adicionales en llegar al mercado son diez años durante los que esa vivienda no existe. Si un desarrollo de 1.000 viviendas se retrasa una década, durante esos diez años hay 1.000 hogares potenciales que deben buscar alojamiento en otro sitio. Eso incrementa la presión sobre el parque existente precisamente mientras administraciones y ciudadanos se preguntan por qué suben los precios.

La lentitud urbanística tiene así un doble efecto: encarece potencialmente la vivienda futura y restringe durante años la oferta presente. Esto ayuda también a entender otra aparente contradicción. Euskadi puede tener suelo clasificado para construir decenas de miles de viviendas y, simultáneamente, padecer escasez de vivienda. Porque suelo residencial no es lo mismo que solar edificable.

En un mapa pueden aparecer miles de futuras viviendas. Pero hasta que no se aprueban el planeamiento, la reparcelación y la urbanización, se construyen calles y redes y se obtiene la licencia, esas viviendas son esencialmente una posibilidad administrativa.

Auditz Akular es quizá el mejor ejemplo: miles de viviendas pueden existir sobre el papel durante un cuarto de siglo sin que exista una sola vivienda donde pueda vivir alguien. Esto tampoco significa que la solución consista en eliminar el urbanismo. Buena parte de la ciudad europea que hoy valoramos existe precisamente porque alguien decidió previamente dónde debían estar las calles, los parques, las escuelas y las viviendas.

La cuestión es cuánto tiempo necesitamos para tomar esas decisiones. Y aquí probablemente esté uno de los problemas menos visibles de la crisis de vivienda vasca. Durante años se ha discutido sobre VPO, alquileres, zonas tensionadas, viviendas turísticas, ayudas a jóvenes o grandes tenedores. Son cuestiones relevantes, pero casi todas actúan cuando la vivienda ya existe.

El urbanismo actúa antes. Determina cuántas viviendas podrán existir dentro de cinco, diez o quince años. Y las viviendas que hoy faltan en Bilbao, Donostia o sus áreas metropolitanas no son necesariamente las que alguien decidió no construir este año. Algunas son las que deberían haberse empezado a tramitar hace diez años.

El ejemplo de Zorrotzaurre demuestra además que acelerar los procedimientos no significa necesariamente urbanizar mal. La isla requiere puentes, descontaminación de antiguos terrenos industriales, defensas frente a inundaciones, calles, redes y equipamientos. Una transformación urbana de semejante dimensión evidentemente no puede resolverse con una licencia municipal en tres meses.

Pero entre eso y necesitar décadas existe un margen considerable. La nueva legislación vasca pretende aprovecharlo. Habrá que esperar varios años para saber si las actuaciones prioritarias y la simplificación de procedimientos consiguen realmente reducir los plazos.

Pero el propio diagnóstico institucional ya resulta significativo. Euskadi lleva años diciendo que necesita construir más viviendas. Ahora empieza a reconocer que antes necesita conseguir que los terrenos donde quiere construirlas dejen de tardar una década en estar preparados. Porque una vez llega la excavadora, la parte difícil ya está hecha. El edificio puede estar terminado dos años después.