El gran atasco de la vivienda vasca: pisos que llevan veinte años sobre el papel

En junio de 2000, el Ayuntamiento de Donostia anunció la construcción de unas 3.000 viviendas en Auditz Akular para responder, entre otras cosas, al creciente problema residencial de la ciudad. Veintiséis años después, ninguna de ellas existe y el Consistorio acaba de poner de nuevo en marcha la modificación del Plan General necesaria para desarrollar el ámbito, ahora rebautizado como Altzaberri.

Una persona que tuviera 25 años y buscara piso cuando se anunció aquella operación tiene hoy 51. El ejemplo parece extremo, pero no es excepcional. Euskadi acumula grandes promociones residenciales que han tardado diez, quince o veinte años en materializarse y otras que, décadas después de ser proyectadas, siguen sin construirse.

Vicios, en Portugalete, lleva más de veinte años pendiente. San Miguel-Anaka, en Irun, ha necesitado más de dos décadas para alcanzar finalmente la fase de urbanización. Gamongoa, en Errenteria, procede de un planeamiento de 2007. Abaro, en Sopela, está judicializado. Y el gigantesco proyecto de Andra Mari, en Getxo, acabó directamente retirado después de una intensa contestación social.

Los casos ayudan a explicar una de las grandes paradojas del mercado residencial vasco: todo el mundo sabe que faltan viviendas, pero Euskadi encuentra enormes dificultades para construirlas allí donde existe demanda. Es precisamente el problema que señala José García Montalvo, catedrático de Economía de la Universitat Pompeu Fabra, en el último número de Ekonomiaz, la revista económica del Gobierno Vasco dedicada monográficamente a la vivienda.

España tiene una oferta residencial extraordinariamente poco elástica. Cuando aumenta la demanda, en lugar de aumentar rápidamente la construcción, el ajuste se produce fundamentalmente mediante mayores precios. Los desarrollos urbanísticos vascos permiten comprobar qué significa esa afirmación en la práctica.

Auditz Akular: 26 años esperando 3.000 viviendas. El caso más espectacular probablemente sea Auditz Akular, en Donostia. En junio de 2000, el entonces alcalde Odón Elorza anunció allí unas 3.000 viviendas, con una elevada proporción de vivienda protegida. Se hablaba incluso de comenzar a licitar obras a finales de 2001. No ocurrió.

El proyecto entró en una larga sucesión de controversias políticas y urbanísticas. En 2004 todavía se discutía cómo ordenar el ámbito. Posteriormente avanzó el planeamiento, pero llegaron la crisis inmobiliaria y los problemas de viabilidad económica. En 2010, después de unos nueve años de tramitaciones, el Ayuntamiento llegó a plantearse iniciar directamente una primera fase ante las reticencias de promotores y constructoras privadas.

El terreno tampoco ayuda. Su complicada orografía y los movimientos de tierra necesarios encarecen considerablemente la urbanización. Después llegó un nuevo cambio político. EH Bildu accedió a la Alcaldía en 2011 y el proyecto terminó aparcado. Y ahora vuelve a empezar.

En agosto de 2026, el Ayuntamiento ha activado de nuevo los trámites para desarrollar el ámbito, rebautizado como Altzaberri, con más de 3.000 viviendas. Solo la redacción del nuevo planeamiento tendrá un plazo estimado de 22 meses. El Gobierno Vasco y el Ayuntamiento calculan actualmente que podrían salir de allí 2.354 viviendas protegidas y 50 alojamientos dotacionales. El problema residencial de Donostia es muy distinto al del año 2000. Pero el suelo identificado entonces como una de las soluciones sigue esperando.

Andra Mari: cuando 8.368 viviendas desaparecieron del plan. El caso de Andra Mari, en Getxo, muestra otro obstáculo: la oposición social y política a la construcción. A mediados de la década de 2000, el Ayuntamiento planteó una enorme expansión residencial de 8.368 viviendas, de las cuales unas 4.700 serían VPO y otras 809 tasadas.

La operación habría transformado unas 250 hectáreas de Andra Mari. Y provocó una enorme contestación. Se presentaron más de 4.000 alegaciones, hubo manifestaciones y surgió una potente movilización vecinal alrededor de Andra Mari Gure Lurra. Finalmente, en 2007, el PNV se desmarcó del proyecto y el Ayuntamiento retiró el planeamiento.

Sería simplista describir toda aquella movilización como NIMBY —Not In My Back Yard—. El desarrollo afectaba a uno de los últimos grandes espacios rurales de Getxo, implicaba derribos y planteaba un cambio radical de densidad y paisaje. Había argumentos ambientales y urbanísticos perfectamente legítimos.

Pero el resultado desde el punto de vista de la vivienda también es indiscutible: desapareció un proyecto que contemplaba más de 5.500 viviendas protegidas y tasadas en uno de los municipios más caros y demandados de Euskadi. Es una buena demostración de la contradicción política que rodea a la vivienda. Existe un consenso bastante amplio sobre que hay que construir más. El consenso se reduce considerablemente cuando se decide dónde.

Abaro: recurrir para tener más VPO y terminar retrasando las VPO. El desarrollo de Abaro, en Sopela, introduce otro factor: los tribunales. El Plan Parcial aprobado definitivamente en 2023 contempla 602 viviendas: 490 VPO y 112 libres, además de la ampliación del instituto.

La Asociación Vecinal de Sopela recurrió el plan ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. El tribunal rechazó su pretensión en septiembre de 2025 y confirmó la legalidad del planeamiento. Pero la asociación interpuso posteriormente recurso de casación, prolongando la incertidumbre sobre el desarrollo.

El caso tiene una paradoja especialmente interesante. La asociación recurrente no pide menos vivienda protegida, sino más: reclama que el desarrollo sea 100% VPO y plantea otras objeciones urbanísticas. El resultado práctico, sin embargo, es que el recurso está retrasando también las 490 viviendas protegidas ya previstas.

Y no son marginales. Abaro concentra aproximadamente el 60% de las VPO proyectadas en Sopela. Políticamente existe además un apoyo municipal extraordinariamente amplio al desarrollo: EH Bildu, PNV, PSE y Elkarrekin Sopela suman 16 de los 17 concejales. Abaro demuestra que una política concebida para conseguir más vivienda asequible puede terminar retrasando la vivienda asequible existente si el conflicto acaba judicializado.

Vicios: veinte años bloqueado en Portugalete. Otro caso especialmente llamativo está en Vicios, Portugalete. El desarrollo lleva más de veinte años atascado pese a encontrarse en un municipio con miles de demandantes inscritos en Etxebide. La nueva Ley de Medidas Urgentes pretende reactivarlo con hasta 650 viviendas, de las que 420 estarían protegidas y 230 serían libres.

Aquí aparece otro problema recurrente: la viabilidad urbanística y económica. Un plan puede reservar mucha vivienda protegida, exigir equipamientos, establecer determinadas densidades y cargar sobre la operación numerosos costes de urbanización. Pero las cuentas finales tienen que cuadrar.

Si no lo hacen, la consecuencia puede ser paradójica: no se construyen las viviendas libres, pero tampoco las protegidas. La nueva legislación vasca permite precisamente introducir más flexibilidad para intentar hacer viables desarrollos que llevan años sobre el papel.

Gamongoa: un plan de 2007 que todavía espera. Algo parecido sucede en Gamongoa, Errenteria. El desarrollo procede de 2007 y ya entonces contemplaba cientos de viviendas, con una proporción muy elevada de protección pública. Casi dos décadas después, las administraciones intentan desbloquearlo utilizando las nuevas herramientas de la legislación vasca.

La propuesta podría alcanzar unas 755 viviendas, manteniendo más del 75% bajo algún régimen de protección. Gamongoa es especialmente ilustrativo porque obliga a distinguir entre la vivienda protegida teórica y la vivienda protegida real.

Sobre un plano puede establecerse un porcentaje extraordinariamente elevado de VPO. Pero si las condiciones económicas hacen inviable el desarrollo, esas viviendas no existen. El propio consejero Denis Itxaso ha resumido bien la paradoja: no tiene sentido conservar durante años un planeamiento formalmente ambicioso si sus viviendas nunca llegan a construirse.

San Miguel-Anaka: veinte años antes de empezar. San Miguel-Anaka, en Irun, permite entender otra dimensión del problema. Aquí no ha existido necesariamente un gran conflicto político o una oposición vecinal determinante. El problema ha sido la extraordinaria complejidad de convertir suelo existente en suelo realmente preparado para construir.

El desarrollo lleva más de veinte años gestándose y permitirá levantar cerca de 1.000 viviendas protegidas. Por el camino ha habido planeamiento, modificaciones urbanísticas, adquisición de terrenos, reparcelaciones, realojos, derribos, descontaminación y finalmente urbanización.

El proyecto de reparcelación no recibió su aprobación definitiva hasta octubre de 2024. En 2026 están arrancando finalmente las obras de urbanización. San Miguel-Anaka demuestra por qué la existencia de «suelo para 1.000 viviendas» puede resultar engañosa. El suelo puede aparecer coloreado como residencial en un mapa y estar todavía a muchos años de que una excavadora pueda empezar los cimientos.

Azbarren: ocho años y todavía en desarrollo. Azbarren, en Basauri, es interesante precisamente porque no puede considerarse un desarrollo histórico bloqueado. El planeamiento procede de 2018 y contempla 440 viviendas. En su primera fase se prevén 242 VPO y 24 alojamientos dotacionales.

El proyecto de reparcelación recibió aprobación definitiva en abril de 2024 y, en 2026, el proyecto de urbanización continúa en desarrollo. El proceso avanza. Pero han pasado ya ocho años desde la aprobación del PGOU. Es un buen recordatorio de que los largos plazos no afectan únicamente a las promociones que fracasan. Son también característicos de operaciones que siguen correctamente su tramitación.

Sarratu: cuando el sistema funciona también tarda. El vecino Sarratu, también en Basauri, proporciona precisamente el contrafactual. Aquí las viviendas sí terminaron construyéndose. La operación contemplaba 354 viviendas. El PGOU se aprobó en 2006; el Plan Especial, en 2009; el proyecto de urbanización, en 2011; y posteriormente comenzaron a desarrollarse las promociones.

Hubo incluso problemas empresariales: una promoción de VPO quedó paralizada por las dificultades de la constructora y tuvo que ser retomada posteriormente. Las viviendas terminaron llegando por fases. Sarratu demuestra que no hacen falta recursos judiciales ni grandes movilizaciones vecinales para que una operación residencial consuma muchos años. El propio proceso ordinario de producir ciudad es lento.

Riberas de Loiola: el conflicto continúa. Y el fenómeno sigue produciéndose. El Gobierno Vasco pretende levantar 83 alojamientos dotacionales para jóvenes y personas mayores en Riberas de Loiola, Donostia. Una asociación vecinal se opone y ha pedido paralizar la actuación, llevando incluso sus argumentos al Parlamento Vasco. El Ayuntamiento, por el contrario, mantiene el proyecto.

Su escala es mucho menor que Auditz Akular, pero resulta útil porque permite observar el conflicto en tiempo real. Los vecinos consideran que existen razones urbanísticas, económicas y jurídicas para no construir allí. La Administración considera que necesita esos alojamientos. De nuevo aparece la misma pregunta: todo el mundo puede estar de acuerdo con construir vivienda asequible; mucho más difícil es ponerse de acuerdo sobre dónde construirla.

Ocho ejemplos del atasco residencial vasco

Desarrollo	Municipio	Viviendas previstas	Desde	Principal problema	Situación
Auditz Akular / Altzaberri	Donostia	+3.000	2000	Planeamiento, política, costes y oposición	Nuevo planeamiento en 2026
Andra Mari	Getxo	8.368	2006	Fuerte oposición vecinal y política	Plan retirado en 2007
Abaro	Sopela	602 (490 VPO)	2023	Recursos judiciales	Pendiente del litigio
Vicios	Portugalete	hasta 650	>20 años	Planeamiento y viabilidad	Reactivándose
Gamongoa	Errenteria	hasta 755	2007	Viabilidad urbanística y económica	Reactivándose
San Miguel-Anaka	Irun	~1.000 VPO	>20 años	Gestión del suelo, realojos y descontaminación	Urbanización en marcha
Azbarren	Basauri	440	2018	Tramitación urbanística	En desarrollo
Sarratu	Basauri	354	2006	Tramitación + problemas empresariales	Ejecutado
Riberas de Loiola	Donostia	83 alojamientos	reciente	Oposición vecinal	Conflicto abierto

No hay un único culpable. La comparación de los casos permite extraer una conclusión importante: no existe una única razón por la que Euskadi tarde tanto en construir vivienda. Andra Mari muestra el coste político y la oposición vecinal. Abaro, la judicialización. Auditz Akular reúne prácticamente todos los problemas posibles: controversia política, complejidad urbanística, costes, crisis inmobiliaria y oposición al desarrollo.

San Miguel-Anaka evidencia las dificultades físicas y administrativas de transformar suelo. Gamongoa y Vicios muestran el problema de la viabilidad económica. Azbarren y Sarratu recuerdan que incluso el procedimiento ordinario necesita muchos años. Y basta con que uno de esos factores falle para detener toda la cadena.

Una promoción residencial necesita planeamiento, suelo, reparcelación, urbanización, financiación, constructor, licencias y aceptación política y jurídica. No sirve de nada disponer de siete de esos elementos si falta el octavo.

Queremos vivienda barata y casas caras. Hay además una contradicción más profunda. García Montalvo recuerda en Ekonomiaz la particular economía política de la vivienda. Buena parte de la población adulta es propietaria y tiene una parte considerable de su patrimonio invertida precisamente en su casa.

Los jóvenes y quienes no tienen vivienda desean que los precios bajen. Los propietarios prefieren que su patrimonio se revalorice. Queremos simultáneamente vivienda barata para quien necesita comprarla y casas caras para quien ya las posee. Construir abundantemente es una de las formas más eficaces de contener los precios, pero eso implica densificar barrios, transformar terrenos y aumentar el número de vecinos.

Es entonces cuando aparece el fenómeno NIMBY —Not In My Back Yard—: defender una infraestructura o una política en abstracto y rechazarla cuando se ubica junto a nuestra casa. Andra Mari es probablemente el ejemplo vasco más extremo, aunque sería injusto reducir aquella oposición únicamente a NIMBY porque existían también importantes razones ambientales y paisajísticas.

El Gobierno Vasco ya admite que algo no funciona. Lo más significativo es que el diagnóstico ya no procede únicamente de economistas o promotores. El propio Gobierno Vasco reconoce que los plazos habituales para desarrollar suelo y entregar viviendas pueden alcanzar ocho o diez años.

Precisamente por eso ha aprobado la Ley de Medidas Urgentes en materia de Vivienda, Suelo y Urbanismo, que permite declarar actuaciones prioritarias, simplificar determinados procedimientos, tramitar simultáneamente informes y flexibilizar algunos parámetros para desbloquear operaciones.

La propia existencia de una ley de «medidas urgentes» resulta reveladora. Si para conseguir construir vivienda rápidamente hacen falta procedimientos extraordinarios, es que los procedimientos ordinarios no son suficientemente rápidos.

El coste invisible de esperar veinte años. Y hay un coste de estos retrasos que raramente aparece en las cuentas públicas. Cada año que Auditz Akular, Gamongoa, Vicios o San Miguel-Anaka permanecen sobre el papel son cientos o miles de familias que tienen que competir por las viviendas que ya existen.

Si en una ciudad se forman 1.000 nuevos hogares pero solo aparecen 300 nuevas viviendas, las otras 700 familias no desaparecen. Compiten. Unas ofrecen más dinero. Otras comparten piso. Algunas permanecen en casa de sus padres. Otras se trasladan a municipios más baratos. Y algunas simplemente renuncian a formar un hogar independiente.

El precio es el mecanismo que acaba repartiendo un bien escaso. Por eso García Montalvo insiste en que España tiene un problema de inelasticidad de la oferta: ante el aumento de la demanda, construimos demasiado lentamente y dejamos que sean los precios los que hagan el ajuste. Los ejemplos vascos permiten poner nombres y fechas a esa teoría.

Donostia sabía en el año 2000 que necesitaba miles de viviendas y decidió construirlas en Auditz Akular. Han pasado 26 años. El problema de la vivienda continúa. Las viviendas todavía no están allí. Quizás una parte importante del debate sobre vivienda debería dejar de centrarse exclusivamente en cómo repartir mejor las casas que ya tenemos y empezar a preguntarse por qué resulta tan extraordinariamente difícil construir las que nos faltan.