¿Por qué Euskadi tiene tan poca vivienda pública en alquiler después de décadas construyendo VPO?

Euskadi puede presumir de haber sido una de las comunidades españolas que más vivienda protegida ha construido durante las últimas cuatro décadas. Desde 1981 se han terminado más de 110.000 viviendas protegidas, aproximadamente el 31% de todas las viviendas construidas en la comunidad durante ese periodo. El peso vasco en la VPO española ha sido además desproporcionadamente alto: alrededor del 12% de toda la vivienda protegida construida en España pese a representar Euskadi apenas el 4,5% de la población.

La pregunta, por tanto, resulta inevitable: si Euskadi ha construido tanta VPO, ¿por qué hoy sigue teniendo un parque público de alquiler relativamente pequeño? La respuesta principal es sencilla: durante décadas, la política vasca de vivienda protegida estuvo orientada en gran medida a facilitar el acceso a la propiedad, no a crear un patrimonio público permanente de alquiler. Y una parte importante de aquellas viviendas protegidas ni siquiera sigue siendo protegida.

Más de 54.000 VPO han salido ya del régimen protegido. El dato más llamativo aparece en un informe reciente del Observatorio Vasco de la Vivienda. Las estimaciones manejadas por el propio Gobierno Vasco señalan que 54.100 VPO antiguas han perdido ya su calificación y han podido incorporarse al mercado libre. El parque protegido, estimado en 74.549 viviendas en 2021, habría descendido a unas 65.304 en 2024 precisamente por la descalificación progresiva de las viviendas construidas bajo la normativa anterior.

La explicación está en las reglas que se aplicaron durante décadas. Antes de 2003, la protección no tenía por qué durar para siempre. Muchas promociones podían perderla una vez transcurridos 20 o 30 años. Por ejemplo, las viviendas cuya calificación provisional se produjo entre agosto de 1996 y la entrada en vigor del Decreto 315/2002 tenían, con carácter general, una protección de 20 años. Las promociones públicas transmitidas en plena propiedad podían mantenerla durante 30.

Eso cambió en 2003. Desde el Decreto 315/2002, las nuevas viviendas protegidas vascas mantienen indefinidamente su calificación, salvo excepciones muy concretas vinculadas a realojos. Euskadi corrigió, por tanto, una parte del problema hace más de dos décadas. Pero para entonces ya había construido decenas de miles de viviendas con fecha de caducidad.

VPO no significa vivienda pública. Aquí hay una distinción importante porque con frecuencia se mezclan ambos conceptos. Una VPO puede ser privada. Durante décadas, un promotor podía construir vivienda protegida que posteriormente se vendía a particulares a precio regulado. El comprador se convertía en propietario y podía permanecer durante años sometido a límites de precio y transmisión, pero la vivienda no pertenecía al Gobierno Vasco ni a un ayuntamiento.

Es decir, la Administración utilizaba suelo, regulación, financiación o subvenciones para conseguir que una familia accediera a una vivienda más barata. Pero no estaba acumulando necesariamente un activo público. En 2018, al repasar las primeras cuatro décadas de política vasca de vivienda, el Gobierno Vasco señalaba que desde 1981 se habían construido más de 104.000 VPO, de las cuales solo unas 35.200 habían sido promovidas directamente por el Ejecutivo autonómico.

Y tampoco todas esas promociones públicas se quedaron en alquiler: una parte considerable se vendió. Ahí está probablemente la decisión histórica más importante.

Euskadi ayudó a muchas familias a hacerse propietarias. Visto desde la época en que se tomó, el modelo tenía bastante lógica. Durante buena parte de los años ochenta, noventa y primeros 2000, el objetivo social dominante era que las familias pudieran comprar una vivienda.

España era una sociedad de propietarios y la política de vivienda protegida acompañaba esa preferencia. La VPO permitía adquirir una vivienda por debajo del precio de mercado y constituía, por tanto, un mecanismo de redistribución patrimonial. Quien recibía una VPO podía terminar acumulando un activo de gran valor.

El problema aparece décadas después. Una familia obtuvo una vivienda barata. Pero la Administración dejó de disponer de ella para la siguiente familia. En un sistema de alquiler público, una misma vivienda puede satisfacer sucesivamente las necesidades de numerosos hogares a lo largo de 70 o 100 años. En un modelo de venta, la política pública se consume prácticamente con el primer adjudicatario.

La diferencia se ve en las cifras actuales. El parque protegido de alquiler de Euskadi alcanzaba 28.372 viviendas en 2024. En 2009 eran solamente 10.898, por lo que el crecimiento durante los últimos quince años ha sido notable. Pero incluso esa cifra requiere otra precisión.

No todas esas 28.372 viviendas son propiedad de las administraciones. Bizigune, por ejemplo, incorpora temporalmente viviendas privadas al sistema de alquiler protegido. A octubre de 2025 tenía 7.458 pisos adscritos. El propietario continúa siendo un particular, aunque Alokabide gestione la vivienda durante el periodo correspondiente.

La memoria de Alokabide de 2024 permite verlo con bastante claridad. Gestionaba 16.619 viviendas: 7.375 de Bizigune; 4.900 propiedad de Alokabide; 4.157 del Gobierno Vasco; 101 de ayuntamientos; y 86 de ASAP. Los ayuntamientos vascos, por su parte, tenían en 2025 7.998 viviendas en propiedad, de las que 7.261 estaban destinadas al alquiler.

No es un parque despreciable. De hecho, Euskadi está muy por encima de la media española. Pero resulta pequeño cuando se compara con el enorme esfuerzo histórico realizado en VPO.

¿Qué habría ocurrido si aquellas más de 110.000 viviendas protegidas construidas desde 1981 se hubieran conservado permanentemente dentro de un parque de alquiler protegido? No podemos afirmar que hoy habría exactamente 110.000 viviendas públicas, porque una parte fue promovida por cooperativas y empresas privadas y el sistema económico que permitió construirlas habría sido diferente.

Pero sí podemos utilizarlo como techo contrafactual. En lugar de un parque protegido de alquiler de unas 28.000 viviendas, Euskadi podría acercarse teóricamente a las 110.000. Sería casi cuatro veces más.

Y existe otro ejercicio menos extremo. Solo las 54.100 VPO que ya han perdido su protección equivalen a casi el doble de todo el actual parque protegido de alquiler. Si esas viviendas hubieran permanecido dentro de un parque permanente de alquiler social o asequible, la capacidad actual del sistema sería radicalmente distinta.

Eso no significa que venderlas fuera necesariamente un error en su momento. Sí significa que cada vivienda vendida solucionaba el problema residencial de una familia, mientras que cada vivienda retenida habría creado una herramienta permanente de política pública.

Aquí la comparación con Viena es particularmente reveladora. Viena tiene actualmente unos 2,04 millones de habitantes, ligeramente menos que toda Euskadi, que ronda los 2,22 millones. Pero la capital austríaca dispone de unas 220.000 viviendas municipales. A ellas se suman alrededor de 200.000 viviendas de cooperativas y entidades de vivienda subvencionada.

Estamos hablando de un ecosistema de unas 420.000 viviendas sociales, municipales o subvencionadas para una población inferior a la vasca. La diferencia no consiste simplemente en que Viena haya gastado más dinero. Consiste fundamentalmente en que durante un siglo ha acumulado vivienda.

Cada generación construyó para sí misma, pero dejó los edificios a la siguiente. El famoso Karl-Marx-Hof se inauguró en 1930. Casi un siglo después sigue formando parte del parque municipal vienés. Ésa es la diferencia esencial con una VPO vasca de los años ochenta que fue vendida y, décadas después, descalificada. Viena conserva el activo. Euskadi ayudó a privatizarlo.

Dos filosofías de política social. La comparación permite entender que estamos ante dos formas muy distintas de utilizar el dinero público. Modelo vasco histórico: Administración → ayuda a construir → vende vivienda protegida → familia obtiene propiedad → con el tiempo puede desaparecer la protección.

Modelo vienés: Administración → construye o financia → mantiene vivienda en alquiler → primera familia vive allí → después entra otra → después otra.

La primera política crea propietarios. La segunda crea un parque público. Ambas tienen ventajas. La VPO en propiedad permitió que decenas de miles de hogares vascos modestos acumularan patrimonio y probablemente contribuyó a reducir desigualdades entre propietarios de distinta renta. Pero tiene un coste intergeneracional. Las ayudas del pasado ya no pueden utilizarse para solucionar la necesidad de vivienda del presente.

El giro hacia el alquiler llegó tarde. Euskadi lleva años tratando de modificar ese modelo. En 2019, el alquiler representaba ya aproximadamente el 38% de las nuevas viviendas protegidas terminadas, muy por encima de la media española. En 2024 el parque protegido en alquiler había alcanzado 28.372 viviendas y el Plan Director señala que aproximadamente el 41,8% de las viviendas protegidas iniciadas se destinaban ya al alquiler.

Y la política actual va todavía más lejos. El Gobierno Vasco pretende iniciar solo en 2026 1.713 nuevas viviendas protegidas y alojamientos dotacionales destinados al alquiler social y asequible, con un esfuerzo presupuestario mucho mayor que en años anteriores.

En Salburua, por ejemplo, Gobierno Vasco y Ayuntamiento tienen un primer convenio de 1.002 viviendas públicas: 318 ya entregadas y 387 en construcción a septiembre de 2026. La dirección parece, por tanto, haber cambiado. Lo difícil será recuperar las décadas perdidas.

Incluso ahora siguen desapareciendo antiguas VPO. La herencia del modelo anterior continúa llegando. Todavía quedan promociones antiguas que pueden perder su protección. Precisamente por ello el Gobierno Vasco anunció en mayo de 2026 cambios legales para impedir la descalificación de 901 VPO situadas en municipios declarados tensionados.

Es una medida bastante simbólica. La Administración está intentando evitar que desaparezca del parque protegido una vivienda que hace décadas ayudó a construir. Es casi la confesión implícita de que dejar caducar la protección ya no encaja con la situación actual del mercado residencial.

Si Euskadi hubiera seguido el camino de Viena. El ejercicio no puede hacerse de manera literal porque las historias urbanas, fiscales y políticas son completamente distintas. Pero la escala resulta reveladora. Viena tiene unos 220.000 pisos municipales para 2,04 millones de habitantes: aproximadamente 108 viviendas municipales por cada 1.000 habitantes.

Euskadi tenía, según el Observatorio, un parque público protegido equivalente a 17,7 viviendas por cada 1.000 habitantes. Son magnitudes completamente distintas. Y no porque Euskadi no haya construido vivienda protegida. Al contrario. Ha construido más de 110.000.

El problema es que buena parte de esas viviendas no se quedaron en manos públicas ni permanecieron indefinidamente dentro del sistema protegido. Ésa es probablemente la verdadera respuesta a la pregunta.

Euskadi construyó VPO, pero no construyó un patrimonio equivalente. Durante cuatro décadas, Euskadi hizo un esfuerzo extraordinario en vivienda protegida. Mucho mayor que la mayoría de España. Pero utilizó una parte importante de ese esfuerzo para subvencionar el acceso individual a la propiedad. Aquella política tuvo beneficiarios muy concretos y generó patrimonio familiar. Lo que no generó en la misma medida fue patrimonio público colectivo.

Por eso hoy puede producirse una situación aparentemente paradójica: Euskadi ha construido más de 110.000 viviendas protegidas desde que recibió las competencias y, pese a ello, necesita captar pisos privados mediante Bizigune, pagar prestaciones para que hogares vulnerables puedan alquilar en el mercado y acelerar desesperadamente la construcción de nuevas promociones públicas.

No faltó necesariamente inversión. Lo que faltó fue conservar el activo. Viena lleva un siglo haciendo precisamente eso. Y quizás ahí esté una de las lecciones más importantes para la política vasca de vivienda de las próximas décadas: no basta con construir VPO. Hay que decidir quién será dueño de ella dentro de cincuenta años.

Parque de vivienda pública de alquiler en Euskadi (Fuente: Memoria de Alokabide 2024):

Titular de la vivienda	Viviendas en alquiler/gestionadas	¿Propiedad pública?
Alokabide	4.900 (2024)	Sí
Gobierno Vasco	4.157 gestionadas por Alokabide (2024)	Sí
Ayuntamientos vascos	7.261 destinadas a alquiler (2025)	Sí
Bizigune	7.660 (sept. 2026)	No: propietarios particulares
ASAP (programa Alokairu Segurua, Arrazoizko Prezioa del Gobierno Vasco)	86 gestionadas por Alokabide (2024)	No, fundamentalmente privadas